En diciembre de 2011, el Gobierno envió a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley que modifica y sustituye la Ley de Pesca vigente y que vence el año 2012, cuyo objetivo es “garantizar el uso sustentable de los recursos pesqueros, perfeccionar el proceso de toma de decisiones, modificar las formas de acceso a la pesca industrial y artesanal, y fortalecer la investigación en el sector”.
La discusión de este cuerpo legal, no deja de tener importancia pues el sector pesquero representa el 1% del PIB, exporta US$ 1.260 millones de dólares en productos congelados, harina de pescado y conservas; provee más de 120.000 empleos directos; con 40.000 trabajadores en plantas de proceso; tiene cerca de 4.000 tripulantes de la flota industrial y más de 80.000 pescadores artesanales, buzos y recolectores de orilla.
En la discusión previa, han entrado en conflicto dos posiciones como son mantener el privilegio de las asignaciones históricas o bien innovar con la opción de licitar todas las cuotas de pesca.
Una mesa de trabajo con los actores interesados, acordó un camino mixto que considera el estado de explotación de las diferentes pesquerías y diferenciando las políticas de asignación de cuotas en función de dicha situación, quedando expresado en el proyecto de ley.
No deja de ser relevante, la precaria situación de las pesquerías. Las más grandes presentan una sobreexplotación, en volumen y ventas, en la captura de la merluza común y del sur; el jurel y el congrio llevando a una significativa reducción en las cuotas de captura autorizadas para el año 2012 respecto de los años anteriores, llegando a representar una disminución de un 80% en el caso del jurel respecto al año 2010.
Hay que considerar que los volúmenes de pesca han variado sustantivamente en las últimas dos décadas. El volumen más alto de captura industrial se alcanzó, en 1996 cuando llegó a seis millones de toneladas disminuyendo a menos de un millón y medio de toneladas en 2010, mientras las capturas por pescadores artesanales han aumentado desde poco menos de un millón de toneladas en 1996 a más de un millón y medio de toneladas en 2010.
Frente a lo anterior, el primer problema a abordar es el de la fijación de cuotas que hagan sustentable el trabajo de las pesquerías en el futuro.
Si bien existe consenso en que es necesario fijar niveles sustentables de cuotas de captura en cada una de las principales pesquerías y en cada una de las zonas de pesca, no existe tal consenso en relación a las causas de la fuerte reducción de las capturas en los últimos años, y que ha llevado a fijar una cuota global de mínimo histórico para el año 2012.
Ciclos climáticos (el Niño, la Niña); sobre explotación por fijación de cuotas por encima de los volúmenes permitidos para la mantención de las especies; autorización de capturas de especímenes juveniles –especialmente en la zona norte- lo que afecta el ciclo reproductivo, los incrementos de las cuotas autorizadas mediante el expediente de “cuotas de investigación” que no corresponden a esa categoría; la presencia de buques factorías en el mar adyacente fuera de las doscientas millas soberanas o bien la insuficiente o defectuosa fiscalización de las capturas, permitiendo la sobreexplotación y la disminución de las poblaciones cuando se produce el “corte de redes” producto de los tamaños insuficientes de peces estarían entre las posibles explicaciones de la disminución de la masa pesquera.
A pesar de no tener un diagnóstico claramente resuelto respecto de las pesquerías, el camino escogido por el Gobierno es, el de legislar creando un marco definitivo para la industria que, en lo que respecta a la sustentabilidad, innova al crear un Panel de Expertos, pero con un carácter meramente consultivo y se sigue radicando la decisión sobre las cuotas de captura en la autoridad político-administrativa, que puede fijar una cuota que exceda lo recomendado por el Panel de Expertos que la ley, debiera consagrar como independiente.
Uno de los aspectos a abordar en la Ley, es la mejor forma de capturar la “renta económica” que genera este recurso natural, entendiendo por tal “el pago en exceso a un factor de producción respecto a lo que se requeriría para obtener la oferta de ese factor”, en este caso la sobre utilidad obtenida por la apropiación por algunos privados del recurso pesquero acotado que contiene el mar que pertenece a todos los chilenos.
El proyecto del Gobierno propone la captura de la renta por el mecanismo de las patentes y las regalías en el caso de las pesquerías saturadas y de la licitación de cuotas en el caso de las pesquerías abiertas. La contraparte, no explícita, de la fijación de regalías en las pesquerías saturadas es el establecimiento de “Cuotas Individuales Transferibles” (CIT), que establece un régimen de propiedad privada sobre las cuotas hasta ahora inexistente y solo posibilita el ingreso de nuevos actores mediante su transacción a valores de mercado.
La apropiación pública de la renta económica se puede resolver mediante la licitación de las cuotas de captura o mediante el cobro de patentes de pesca a las asignaciones existentes, tal como se ha realizado en la legislación actual, o la aplicación de regalías por el derecho que se otorga, como la fijación de un royalty de 4,2 por ciento de sanción (precio de referencia) por cada tonelada asignada, según el proyecto enviado al Congreso.
Quienes argumentan a favor de la licitación de las cuotas sostienen que el mecanismo permite capturar la renta mediante la competencia periódica por el acceso al recurso (que se asigna a quien más paga por él al Estado), posibilitando además periódicamente la incorporación eventual de nuevos actores. El supuesto es que todos pueden competir en igualdad de condiciones.
Pero la realidad es que el mercado dista mucho de ser competitivo. Uno de los problemas del sector es que hay un número reducido de actores, que no cambiaría con la licitación, salvo que se definiera tamaños de cuotas a licitar muy reducidos. En ese caso, lo que no se cumpliría sería el objetivo de apropiación social de la renta reproduciéndose el escenario actual.
En cambio, en una licitación abierta, lo más probable es que disminuirá el número de actores participantes aumentando la concentración del sector. Esto último tendría también consecuencias sociales importantes ya que la concentración de la industria se traduce también en una concentración espacial y en explotación a los proveedores que provienen de la pesca artesanal. Las licitaciones de cuotas de captura no son la forma en que la mayor parte de los países asigna los recursos pesqueros.
Las posibles soluciones serían establecer un régimen de “Cuotas Individuales Transferibles” (CIT) donde apropiación pública de la renta, que se justifica por tratarse de un bien cuyo acceso se obtiene por una asignación administrativa de un recurso común, se puede realizar por medio de regalías fijadas por la ley, con la ventaja para la industria establecida de otorgarle un derecho de propiedad que hoy no tiene y la consiguiente estabilidad. Sin embargo, la base del proceso está en la asignación por la vía administrativa de las CIT privilegiando a los productores ya establecidos.
En este caso se está consagrando una propiedad permanente en base a un reclamado “derecho histórico” y si este activo se incorpora al patrimonio del productor establecido, como está previsto en la ley para las pesquerías saturadas, debiera al menos ser entregado a cambio de una compensación equivalente a la adquisición del derecho por la vía de una licitación.
Hay dos formas para obtenerla que no están incluidas en el Proyecto de Ley pero, que debería considerar. La primera, es que ante la primera licitación de cuotas de una pesquería los asignatarios de CIT deberían pagar por sus cuotas el valor de corte de la licitación, con el inconveniente de que es posible que el valor a pagar sea menor que el valor del derecho que se está asignando, debido a que las licitaciones sobrevinientes no serán por CIT sino por derechos transitorios.
La segunda opción, es la fijación de un tributo especial a la primera transacción de cada CIT, realizadas después de su asignación, estableciendo las condiciones para que se eviten transacciones simuladas para disminuir su valor. Esto, si el Estado mantiene el derecho a adquirir la CIT en el valor declarado, para después licitarla. La dificultad mayor de esta alternativa reside en la discusión sobre cuál es el monto o volumen de la regalía que se deba estipular y del tributo con que se regule la primera transacción de CIT.
En todo caso, las licitaciones y las regalías no afectarían a la totalidad de la actividad pesquera, ya que están orientadas exclusivamente al sector industrial, que hoy representa menos del 50% de las capturas, que se mantendría mientras no se recuperen los volúmenes históricos de pesca.
El acuerdo de la mesa de trabajo del sector que fundamenta las propuestas del Ejecutivo, se propone incrementos en las cuotas de la pesca artesanal en la captura del jurel, con aumentos significativos en las pesquerías de la sardina, la merluza y la anchoveta, permitiéndole a este sector seguir participando mayoritariamente en el total de capturas generando condiciones de mayor competitividad.
El problema, es que la regulación considera al sector pesquero exclusivamente desde el punto de vista de la extracción, sin considerar que la industria procesadora es de tanta o mayor importancia que la industria extractiva ya que el mayor valor y el mayor impacto social, se genera en el procesamiento de las capturas pesqueras, lo que justifica una política y una definición sobre la integración vertical de la actividad pesquera.
Una forma de incrementar la competencia es promover la desintegración vertical de la industria. El incremento previsto en las cuotas asignadas al sector artesanal contribuye a ello, pero no responde a una definición explícita.
El actual Proyecto de Ley es insuficiente al respecto y por ello, es recomendable que se incorpore a la norma la obligación de que cuando se llame a licitación de cuotas sus bases sean revisadas por el Tribunal de la Libre Competencia y que, de manera similar, sean consultadas ante esa instancia las fusiones y transferencias de montos significativos de CIT.
Son importantes también, las iniciativas propuestas respecto de la fiscalización de los desembarques, pero se debe perfeccionar la fiscalización del descarte que tiene un impacto considerable en la preservación de las especies.
Junto con otorgar un rol público más explícito al Instituto de Fomento Pesquero, en el Proyecto de Ley se consideran recursos para que se desarrollen las investigaciones necesarias para una correcta toma de decisiones en el futuro.
Director: Gonzalo D. Martner.
Centro de Políticas para el Desarrollo de la Facultad de Administración y Economía Universidad de Santiago de Chile.